工商时报社论评大富凯擘结合案的审查结果

2019-12-10 565人围观


 工商时报21日社论:评大富凯擘结合案的审查结果

 经过一年多的纷纷扰扰,荷兰商持有的凯擘有线电视80%股权让与国内事业之结合案,先于上月底经公平交易委员会附加13项负担条件下不禁止其结合,随后由于大富媒体提出15项承诺,终于日昨获得国家通讯传播委员会许可,而告尘埃落定。 

 本案与过去外资转手交易有线电视系统最大的差异,计有两点:其一是由本土企业将外资控制的有线电视买回,因此管制的重点由以往外资进出是否过于短线及过多金融槓桿操作,转为国内产业跨平台及多角化结合是否导致市场过度集中;其二是本案大富媒体主要股东同时实质控制电信事业主导业者台湾大哥大公司,因此不只是有线电视业者转手经营,而是「隐含电信及有线电视汇流发展之可能」,将有利于通讯与广电事业整合发展,从而提供更多元整合服务,加速通讯传播的汇流。 

 整体而言,对于本项结合案通过,我们乐观其成。然而,此一结合管制审理过程暴露的问题,则应该加以检讨改进。 

 首先,捨结构管制之正途而不为,难谓妥适正当。不论是公平会所附加的13项负担,或要求大富媒体所做的15项承诺,其绝大部分都是行为管制,使得结合事业必须长期接受公平会及NCC的监管。然而,公平会对通讯传播事业的长期行为监督,在本质上会与NCC的职权产生竞合、重覆或冲突,而且使公平会由事后管制机关变性为事前管制机关,其不恰当明甚。 

 其次,长期行为监督产生非常高的行政成本以及守法成本,又对业者的营业自由造成很大限制,因此应该儘量避免。而且,管制者在做行为的细节管制时,很难不透过附款或所谓承诺,迫使业者承担管制者管制手段所不能达成的政策目标,违反行政法上禁止不当联结原则。 

 更可议的是,利用业者急迫情形要求签署城下之盟,使其承诺做些看似有利消费者的短期措施,以转移管制者应该面对市场管制长期失灵而寻求解方的压力,例如大富媒体承诺考量合理调降收视费用,NCC要求大富媒体在100年对高于全国平均收视费用之4家有线电视系统调降至540元以下,以「嘉惠四地约42万收视户」。这种行为管制蕴涵着「有线电视业者获有超额利润」的假设,或许此一事实的确存在,但是政府管制的正途乃是打破市场独占,引进新的竞争,而不是在结合管制上又去做价格管制。 

 此外,NCC所做结合管制欠缺具体标準,亦值得检讨。在去年对旺旺集团併购中视、中天跨媒体结合的管制中,NCC以「确保私有化媒体实践公共利益」为其管制标準,在大富、凯擘结合案又援引「通讯传播基本法及有线广播电视法立法意旨,综合考量现有法令管制架构、有线电视产业发展、消费者权益维护、尊重弱势、促进多元内容发展及未来数位汇流市场公平有效竞争等政策」。固然事理上,作为事前管制机关的NCC,可以考虑相当多的因素,但是,总不能包山包海、无限上纲,而且无视欠缺法律依据的问题。未来通讯传播法应该针对通讯传播的结合管制,建立具体明确的标準。就涉及媒体的部分,英国通讯法明文规定的六项「媒体公共利益考量」或许可以参考:正确呈现新闻的需要;自由表达言论的需要;观点充分多元性的需要;控制媒体企业之人士多元性的需要;在英国各地享有广泛种类广播的需要,以及营运或控制媒体人士真正致力于达成广播目标之需要。 

 另外一个实际问题是,NCC与公平会的结合管制应该可以做比较好的合作与分工。因为在相关市场及其竞争情况的分析上,二者不可能不同,只是在审查重点上有所差异。两个机构不应各行其是,导致业者必须忐忑不安地走过两种不同的审查程序。 

 随着数位汇流趋势的来临,可预期在不久的将来,又会发生新一波的跨媒体併购潮,公平会及NCC如何提升管制的合理性与透明度,引导相关产业健全发展,无疑已是一个必须严肃面对的课题。